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让彩票资金回归“公益之路”

来源:网络整理 作者:新闻资讯网 人气: 发布时间:2020-11-07
摘要:长江商报消息 □ 本报记者 张瑜利益博弈遗留“法律橡皮筋”长江商报:先说彩票发行费标准过高问题。《彩票管理条例》规定:“随着彩票发行规模的扩大和彩票品种

长江商报消息 □ 本报记者 张瑜

利益博弈遗留“法律橡皮筋”

长江商报:先说彩票发行费标准过高问题。《彩票管理条例》规定:“随着彩票发行规模的扩大和彩票品种的增加,可以降低彩票发行费比例。”但是,“可以”并非“必须”。这一要求不具强制性。由此导致的问题是,多数彩票品种的发行费标准十余年没有调整。这种局面让人感到遗憾,同时也令人困惑:当初立法时,为何要留下这样一根“橡皮筋”?

熊伟:立法往往是利益争斗的结果。加之国务院行政立法,考虑政府利益会更多一些。

陈洪平:是的。彩票发行销售部门,不仅是彩票公益金的受益者,也有巨大的彩票发行费利益,在部门利益制约之下,《彩票管理条例》很难对彩票发行费的下调问题做出强制性规定。另外,彩票公益金已成为我国财政收入的重要来源之一,强制下调彩票发行费而影响到彩票销售,是国务院不愿意看到的。

叶青:赞同两位的看法。在目前网络越来越发达的情况下,一方面网上销售呈现爆发式的增长,另一方面是发行成本在不断下降,在原来的人工发行为主的发行模式下出台的《彩票管理条例》,确定的发行费用定得确实过高了,应该作适当的调整。

发行费比例应该交由市场决定

长江商报:既然15%的彩票发行费比例过高,那么,什么样的比例比较合理?或者说,我们应该通过怎样的机制,合理地确定彩票发行费比例?

熊伟:发行费比例应该由市场决定。既然发行机构是一个公共机构,而不是私人主体,业务费仍然是财政资金,就必须纳入预算管理,资金也应该进入国库。至于销售机构,应该完全市场化,变成公司制机构,销售机构之间实行竞争管理,竞价发行,谁的发行费用低,就多给谁发行,而不是划块分配,不管业绩。按照这种模式,彩票代销机构只和销售机构发生联系,费用高低无需关注。

陈洪平:赞同。彩票发行费并没有一个绝对的标准。但有一点可以肯定,彩票发行费应该随着彩票发行规模的扩大而下降。这是“规模经济效益”的应有之义。就我国而言,要实现彩票发行成本的降低,最重要的是,改变现行“行政化”彩票发行销售体制,实现彩票运营的市场化。唯有如此,彩票发行成本才能逐步趋于合理化。

叶青:调查显示,由于发行费标准长期不变,伴随彩票发行规模的迅速扩大,“10年来发行费上升了逾7倍”,2013年全国发行销售彩票3093亿,这意味着,按15%比例,去年一年彩票发行费便高达450亿。而在英美等国,彩票发行费比例一般仅为5%-6%。再则,在彩票资金的分配使用上,我们既缺乏足够明确具体的制度规范,如相关法规仅抽象笼统地规定“彩票公益金专项用于社会福利、体育等社会公益事业”,又没有足够的透明度和可监督性。

建议先下降3个点,降为12%。

财政监督为何管不好公益金

长江商报:再说彩票公益金被闲置挪用。按照《彩票管理条例》,财政部门负责监管彩票公益金,并向社会公开。然而,财政部门在信息公开上并不详尽。暗箱之内,难免问题丛生。作为监管主体,财政部门的工作成绩并不合格,原因何在?

陈洪平:在我看来,原因可能有二。

第一,监管能力有限。在财政部门,由综合司(处)负责彩票具体监管事宜。因此,可能情况是受限于精力和能力,财政部门“心有余而力不足”。

第二,现行监管体制存在问题。由财政们监管与自己“平级”的民政部门和体育部门,其情况可想而知。

熊伟:对,财政部门也有能力所限。此外,恐怕还存在利益牵制。

从具体一点的层面来看,我所关注到的是,彩票公益金虽然进了政府性基金预算,但是,目前这种预算只是汇总报告和公开,没有分资金类型和分项目,对于资金的具体用途也有意模糊,公众无法获知相关信息。即便预算法修改后,要求预算公开的力度有所加强,但是,政府性基金要分门别类进行预算和公开,仍然缺乏明确的规定。

最大的问题是,出现问题不追究责任,只要没有贪污,财政资金怎么花似乎都可以自主决定。

叶青:熊伟教授说的预算问题,我也很赞同。

2012年3月21日,财政部向社会公布了最新修订的《彩票公益金管理办法》,明确彩票公益金纳入政府性基金预算管理,专项用于社会福利、体育等社会公益事业。

但是,整个政府性基金预算管理都非常粗放,彩票公益金的管理更加粗放。彩票公益金的使用,人为因素的影响更大一些。

审计署出手反映地方监管失衡

长江商报:据规定,彩票公益金的管理、使用单位也应接受审计机关监督。但是,地方审计机关的财权、人权、物权都在地方政府的管辖范围内,难以施展手脚。此次国家审计署出手,有利于绕过这些阻碍,深入开展工作。这是否可以看做一次提醒——审计垂直管理应加快脚步,以此实现彩票资金审计的常态化?

叶青:彩票也是一种公共性收入,通过审计,完善我们的彩票制度,是一个重要的目标。特别是彩票收入分配制度有调整的必要,只有通过审计才能够为完善措施提供技术支持。审计系统是垂直与平行的结合,这样可以提高审计工作的机动性。

陈洪平:本次审计署的介入只能算是一次“应景之作”,这种做法将来能否成为“常态”,取决于我国审计制度的改革。当然,此次事件也从侧面证明了我国审计所存在的问题。

熊伟:什么问题都要交给上级,只有钦差是靠得住的,这是我们的惯性思维。更应该反思的是,在地方如何建立有效的权力制约机制。

管好资金有赖透明公开和问责

长江商报:未来,我们如何才能管好彩票资金,使其回归“公益之路”?

叶青:改革中可专门针对彩票事业立法,并成立脱离部门的监管委员会依法监督;资金的分配上也要纳入国家财政预算,保证专项足额使用,避免形成部门结余;具体的彩票公益金使用状况,必须充分透明、定期详细公开账目,确保公众知情。

陈洪平:的确可以考虑设立专门独立的彩票监管机构。最重要的是加强社会公众监管,完善彩票资金的使用公开制度。“阳光是最好的防腐剂”。例如,英国彩票公益金分配使用的“公开性”和“透明度”值得我们参考和借鉴的。

熊伟:最好的方式就是财政民主、财政公开和财政问责。从预算改革入手,每一种专门资金,都要编制专门的预算,专项报人大审批,充分向社会公开,接受社会和监督部门的监督,一旦发现问题,立即启动追责程序。能做到这样,问题就可以解决。黑幕之下,必有肮脏;法纪不明,必生苟且。

11月中旬,审计署18个特派办全体出动,一个特派办负责一个省,对全国共计18个省开展彩票资金审计工作。

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